Использование сбережений Нацфонда создало мнимое финансовое благополучие бюджета, хотя проблема лежит глубже в самой экономике, считают аналитики.
Аналитики Halyk Finance представили отчет о бюджетной политике Казахстана за первое полугодие 2023 года, передает inbusiness.kz.
По их данным, несмотря на ускорение экономического роста, поступления в доходную часть государственного бюджета в первом полугодии 2023 года продемонстрировали замедление, прежде всего за счёт налоговых сборов. На этом фоне, а также в связи с пересмотром расходов бюджета в марте, произошло увеличение изъятия трансфертов из НФ в госбюджет, что происходило два квартала подряд.
Между тем темп роста расходов государственного бюджета оставался повышенным. В результате избыточного роста расходов при более скромном росте доходов дефицит госбюджета резко вырос, достигнув 75% от показателя дефицита за весь 2022 год. Глубокий дефицит бюджета требует все больших заемных средств, размер которых возрос в два с половиной раза по сравнению с прошлым годом.
Показатели консолидированного бюджета республики также ухудшились, нефтяные доходы в первом полугодии 2023 года упали как из-за снижения стоимости нефти, так и укрепления курса нацвалюты, что отразилось на балансе, который сложился с дефицитом по сравнению с профицитом в прошлом году, при этом размер ненефтяного дефицита повысился сразу на 60% г/г.
"Увеличение трансфертов из НФ в бюджет привело к более медленным темпам роста активов Нацфонда. В сложившихся условиях цель по накоплению 100 млрд долларов в Нацфонде в 2030 году, поставленная главой государства, выглядит труднодостижимой задачей, особенно при сохранении текущей практики систематических изъятий из Фонда. Выглядит парадоксальным, что на выплату премии по тенговым депозитам государство использовало средства Нацфонда, на наш взгляд, это создает неверный прецедент прямой "раздачи" средств из резервов страны населению, хотя экономика демонстрирует динамичный рост", — считают аналитики.
Практика финансирования госинститутов развития в текущем году вновь существенно расширилась, хотя анализ эффективности такой политики по-прежнему не проводится. Отсутствие работающих бюджетных правил ведёт к усилению зависимости бюджета от нефтяных доходов, в то время как проблема устойчивости бюджетной системы все более остро влияет как на текущие, так и на долгосрочные показатели.
Пересмотр доходной части бюджета в марте этого года позволял существенно снизить дефицит и не увеличивать изъятия средств из Нацфонда, в то время как экономика демонстрировала высокие темпы роста. Однако увеличение расходов значительно "подогрело" совокупный спрос в экономике, поддерживая повышенное инфляционное давление, и сказалось на углублении дефицита бюджета, который в свою очередь увеличивает долговую нагрузку страны. Таким образом, использование сбережений Нацфонда создало мнимое финансовое благополучие бюджета, хотя проблема лежит глубже в самой экономике.
Как следствие непроизводительных расходов в последние годы размер ненефтяного дефицита в республике разросся до существенных масштабов, однако эти расходы окажут лишь кратковременное влияние на рост экономики, в то время как негативный эффект уже проявляется в увеличении бремени расходов на обслуживание возросшего государственного долга.
В текущем году продолжилась экспансионистская бюджетная политика, а в целом с 2018 г. это уже четвертый год из шести, когда бюджетные расходы растут примерно по 20% в год.
С одной стороны, увеличение бюджетных расходов в прошлом году во многом отвечало на внутренние и внешние вызовы, и как показывает практика, начав существенно расширять расходы, государству в дальнейшем бывает сложно перейти к умеренной сбалансированной политике. С другой стороны, бюджетные расходы в значительной степени разогревают внутренний спрос и ещё больше закрепляют тенденцию процикличной бюджетной политики. Вследствие такой динамичной накачки экономики за счёт бюджета нарастает инфляционное давление и возрастает зависимость экономики от государства. Не говоря уже о поддержании существенных дефицитов бюджета, наращивании правительственного долга и изъятий средств из Нацфонда.
Одной из важных проблем бюджетной системы в Казахстане выступает недостаточная проработанность прогнозов, касающихся среднесрочных периодов. Формально, в республике каждый год утверждается бюджет на трёхлетний период, однако на деле изменения вносятся на будущий год, тогда как на остальные периоды они могут оставаться без изменения. Но даже при прогнозировании на год вперед плановые показатели бюджета в итоге претерпевают существенные корректировки.
Так, в 2019-2022 гг. отклонения фактических данных по поступлениям от плана достигали 29%, по расходной части – 20%, по дефициту – 87%, а по ненефтяному дефициту – 56%. Безусловно на такое положение вещей влияют высокая инфляция, волатильные доходы от нефтедобывающего сектора. В то же время нельзя не отметить и проблемы с экономической политикой – низкая эффективность от расходования средств на многочисленные госпрограммы, которые продолжают реализовываться, несмотря на критику со стороны счетного комитета и главы государства. Кроме того, с большой задержкой было разработано бюджетное правило, однако пока оно так и осталось только на бумаге.
"В целом можно отметить, что динамика доходной части госбюджета была достаточно позитивной. Так, с 2017 г. доходы увеличились на 75% до 20.2 трлн тенге по итогам 2022 г., а расходы госбюджета повысились на 72% до 21.5 трлн тенге. Росту доходов способствовали улучшение администрирования и постепенное сокращение размера теневой экономики, свой вклад также внесло повышение нефтяных котировок в последние годы", — говорится в документе.
Как уже было отмечено выше, доходная часть бюджета расширялась существенными темпами, при этом налоговые поступления демонстрировали ещё более высокие темпы роста, поступления которых с 2017 г. более чем удвоились. Опережающая динамика сформировалась за счёт КПН с ростом в 2.6 раза и поступлений НДС, которые выросли в 2.5 раза. Как следствие такой позитивной динамики, доля поступлений по КПН в рассматриваемом периоде прибавила 1пп до 3.8% от ВВП, а поступлений НДС также на 1 пп до 4.1% от ВВП.
На этом фоне, в целом, доля налоговых доходов увеличилась с 12.5% до 14.3% от ВВП, что можно рассматривать как положительную тенденцию. К примеру, как отмечал сам минфин, ведомство ведёт планомерную работу по улучшению администрирования фискальной функции, доля теневой экономики имеет тенденцию к сокращению. В то же время расширение бюджетных расходов способствует, в том числе, увеличению импорта, что и стимулирует увеличение сборов от НДС на импорт, тем самым сборы от НДС могут оставаться нестабильным источником доходов бюджета.
Финансовым органам пока не удается стабилизировать баланс госбюджета. В 2017 г. на увеличение дефицита повлияло выделение средств на проблемы банковской системы, в 2020 г. расходы возросли как реакция на острый экономический кризис, вызванный пандемией. С тех пор ситуация несколько улучшилась, но кардинально проблема дефицитного бюджета пока не решена. К примеру, до кризиса 2007 г. и начала экспансионистской бюджетной политики дефицит госбюджета не выходил за рамки 1% от ВВП и частенько даже складывался с профицитом. Однако так называемое "ручное управление" экономикой стало необоснованно приоритетным, что и предопределило непродуктивное наращивание бюджетных расходов и привело к устойчивым дефицитам.
Решение текущих экономических и социальных проблем в экономике отвело на задний план вопрос структурной зависимости бюджета от нефтяных доходов. Начав использовать средства Нацфонда как лёгкий способ решения проблем, НФ перестал выполнять свою функцию стерилизации и сбережения нефтяных доходов. Кроме того, накопления в НФ отчасти выполняли функцию бюджетного правила, а в результате директивного закрепления ежегодного гарантированного трансферта в бюджет, данный рубеж (правило) на пути снижения зависимости бюджета от нефтяной конъюнктуры был ликвидирован с сопутствующими проблемами для устойчивости бюджетной конструкции.
Несмотря на существенное ускорение экономического роста в 1-м квартале 2023 г. до 5% г/г (динамика соответствует 11-летнему максимуму) правительство продолжило придерживаться процикличной бюджетной политики, которая ведёт к дальнейшему наращиванию дисбаланса государственных финансов, росту госдолга и способствует формированию проинфляционного давления на экономику. Более того, бюджетные правила остаются незадействованными в управлении государственными финансами республики, так как ограничение по гарантированному трансферту никак не затрагивает целевой трансферт, который в начале года был вновь увеличен на Т0.8 трлн. При этом доходы госбюджета были увеличены на Т1.14 трлн (+6.1%) от плана, утверждённого осенью 2022 г. т.е., даже имея такой существенный рост доходов, госорганы отступили от прежних планов по сокращению использования средств НФ и в очередной раз пошли на изъятия средств из НФ.
К сожалению, такая практика по законодательному ослаблению жестких бюджетных правил продолжилась и после утверждения новой Концепции управления государственными финансами в сентябре 2022 года. Несмотря на то, что в данном документе подчеркивается "слабая финансовая дисциплина в части соблюдения установленных бюджетных правил", в декабре 2022 года в Бюджетный кодекс было внесено изменение, отменяющее на 2023 год новое бюджетное правило по темпу роста расходов республиканского бюджета, которое было утверждено ровно год назад – в декабре 2021 года. Благодаря этому изменению в главном законе о бюджете Казахстана, в марте 2023 года расходы республиканского бюджета были увеличены на 1.5 трлн тенге относительно объёма, утверждённого осенью 2022 года, и был утвержден дополнительный целевой трансферт из Нацфонда в объёме 800 млрд тенге, что полностью противоречит сути контрцикличной бюджетной политики для текущей ситуации в экономике Казахстана.
Вызывает большое беспокойство то, что 10 мая этого года был опубликован проект нового Бюджетного кодекса, в котором полностью были исключены контрцикличные бюджетные правила, включённые в Кодекс в 2021 году. В целом, с учетом негативного влияния текущей процикличной бюджетной политики на экономику страны, можно было ожидать, что новый кодекс уделит приоритетное внимание жестким требованиям к контрцикличной фискальной политике. Однако на данный момент этого не произошло.
В итоге увеличенные доходы были направлены на расширение расходной части бюджета, хотя и предыдущий план предполагал повышение расходов на 19%, тем самым процикличность бюджетной политики только усилилась.
"Мы считаем, что в новом Кодексе, в соответствии с передовым зарубежным опытом, должны быть жесткие и детальные требования к макроэкономическим прогнозам, а также к анализу бюджетных рисков и к оценке долгосрочной устойчивости государственных финансов. При этом крайне важно иметь независимую профессиональную проверку таких прогнозов и оценок, сделанных правительством. Лучше всего для этого подходит независимый Бюджетный совет, описанный ранее.
Необходимо убрать из законодательства главенство стратегического государственного планирования над бюджетным. Главным приоритетом макроэкономической политики государства должно быть соблюдение бюджетных правил и долгосрочных бюджетных параметров. Государственное планирование по социальному и экономическому развитию страны должно осуществляться только в рамках среднесрочных лимитов по бюджетным расходам, которые определяются Среднесрочной бюджетной стратегией, утверждённой парламентом.
Любые новые политические инициативы по росту определенных бюджетных расходов должны осуществляться не за счёт денег Нацфонда или роста государственного долга (в нарушение бюджетных правил), а за счёт сокращения других статей бюджетных расходов. Все такие требования должны быть чётко закреплены в новом Бюджетном Кодексе", — считают авторы анализа.
С полной версией отчета можно ознакомиться по ссылке.